城市更新:城市发展的新里程

龙岗区域公司 发展部

当一个城市处于生长期的时候,全新的开发是其满足空间需求的主要方式,城市建成环境演化以向外拓展为主。而当一个城市进入成熟期时,再开发就成为其满足空间需求的主要方式,城市建成环境演化以内部更新为主。


       城市更新是一门大学问,一般是越有远见的政府,越成熟的社会,才会越重视城市更新的问题,但是越是有钱与民主的社会,城市更新越难做,因为大家保留历史旧区与开发新建之间的矛盾、取舍、和“度”的把握,都会有非常大的争执。过度的开发会影响一个城市的肌理,和过去的历史。而过度的保留会影响一个城市的形象以及老百姓的生活质量。所以我们常常听到:过分的开发是“肤浅”,但是过分的保留是“迂腐”,但是如何能协调与平衡这对冤家的确是一门“艺术”。

       当一个城市处于生长期的时候,全新的开发是其满足空间需求的主要方式,城市建成环境演化以向外拓展为主。而当一个城市进入成熟期时,再开发就成为其满足空间需求的主要方式,城市建成环境演化以内部更新为主。如果用两条线描述这一发展过程,会看到,代表新开发所占比重的线不断下降,而代表再开发比重的线不断上升。随着深圳的不断发展,当下的深圳可能已经过了这两条线的交汇点了。以后,再开发的量会越来越多,而新开发会越来越少,城市更新会越来越重要。

  具体来说,“城市更新”通常包括以下三种模式。

   第一种模式是市场驱动的城市更新。

       这种模式以新古典经济学原理为指导,涉及地块的潜在价值和地块上既有建筑物的价值。该理论认为,当建筑物价值越来越贬值,而地块价值不变甚至上升,以至于既有的建筑物价值低于潜在的地块价值时,这个地块就要更新了,因为这个建筑物的“经济寿命”已经终结。

  事实上,有些建筑物刚造了15年,就拆了。为什么?因为尽管建筑物的物质生命没有完结,但它的经济寿命已经到了。于是,这块地块会被推入市场,其在用途上的更高价值被进一步挖掘。这就是市场驱动的城市更新。它是基于建筑物经济寿命的城市更新。其目的很清楚,就是经济利益导向。当然,地块存在机会成本,只有拆掉地块上的建筑物,它才能实现更高的价值。

         第二种模式是政府主导下的城市更新。

        众所周知,促进经济效率和维护社会公正是政府的两个重要使命。一方面,城市更新可以使土地和空间资源得到更为经济、有效的再配置,如黄浦江两岸用地从工业仓库用途变为生产性服务业用途;另一方面,我们拆了很多棚户区,则能使越来越多的老百姓得到更好的居住条件。

  但是我们也看到,更多的城市更新实践,需要采用市场和政府合作的模式。因为,市场也会失灵。比如,无论是工业用地还是棚户区,城市更新会遭遇非理性的价格预期,当市场机制解决不了这个问题时,就不得不通过法律途径予以推进,否则就会阻碍城市发展。另一种情况是有些地块的产权比较分散。通过市场机制的话,可能需要几十年才能完成土地收购。碰到这类问题时,就需要政府干预。

        这就是第三种模式,即市场和政府合作模式。

  需要政府干预的例子还真不少,否则,就容易出现经济学中的“囚徒困境”。比如,在一个地区衰败的过程中,如果政府不干预,很少会有业主愿意率先更新。因为假如你率先更新了,其他人就会搭便车。而你把环境搞好了,他的地块也升值了。于是,你就不乐意了。于是,城市的衰退地区就常常会处于一个恶性循环之中。这就需要政府的干预。又如,很多更新地块将用作公共绿地和公共服务设施。通常来说,市场是不会参与到这一类更新中的,只能靠政府进行干预。所以,很多城市更新项目,尤其是规模比较大的,都有赖于政府和市场的合作。

  围绕城市更新的利益纷争是相当普遍的。有人支持,有人反对,国内外都是如此。支持城市更新的理由,有刺激城市经济发展、优化土地使用、改善城市面貌和提升居住条件;反对的,则认为城市更新会导致地产资本获利、未能延续城市肌理、影响传统社区结构。  

       所以,旧区更新和新区开发是两个完全不一样的概念。旧区更新涉及更多的利益相关者,必须得到全面、审慎的考虑。而且,正因为城市更新(旧区更新只是其中一种形态)涉及更多的既得利益者及社会各方的合法利益,其作为公共政策的价值取向就更加重要了。价值取向会决定我们最终选择怎样的公共政策,并以何种方式将其贯彻、实施。

       毋庸置疑,中国的城镇化正进入一个新的阶段。不论是新型城镇化,还是中国经济新常态,都将反映到未来的城市发展中。面向未来,中国正在进入一个更加注重城市环境品质与社会发展内涵的“城市更新”阶段,要把以前“丢掉”的东西重新捡拾回来。这一阶段里,在城市战略、城市规划设计、城市改造与资产经营、城市文化、城市人居环境、城市规模控制等各个方面,都需要有新的研究与发展思路,需要有更大的格局。对各级政府而言,这意味着城市发展的主要目标不再是获取土地出让金收入(增加GDP),而是提升城市品质、经营城市资产、提高城市公共服务水平、改善城市居民的生活质量这些更加难以量化的指标。为促成这样的转变,不仅需要地方政府做出调整,更重要的还有顶层设计的改革,需要将城市发展的激励机制彻底扭转过来。

       对于“城市更新”这样的系统性问题,只凭政府去思考与实践是远远不够的,需要动员各种社会力量,群策群力,才有可能寻找到最优的解决方案。